Bürokrasinin gelişimi

Bürokrasi nedir?

Bürokrasi en aşağıdan yukarıya çıkılmasıyla daralan bir sistem içinde örgütlenen kişisellikten uzak genel bir kurallar ve işleyişle çalışan sistem ve kuralların oluşturduğu bütüne denir.

Bürokrasi ve kamu yönetimi tanımları farklı olsa da esasen aynı amaca hizmet eder.

Bürokrasi antik yunanda anlam kazanmaya başlamıştır. Bir örgütün planlarını gerçekleştirmek için kullandığı insan gücü yöntemler, otorite sistemini tanımlar. Nesnel terim olarak Bürokrasi başkalarının belirlediği politikaları gerçekleştirmek için kullanılan örgüt sistemine denir.

Belli bir örgütlenme ve yönetim şeklini belirtmektedir. Bürokrasi konusunu ilk kez Max Weber sistemli bir biçimde çözümler. Weber geniş guruplar halinde bir arada çalışan insanlar belirli bir kapasiteyi aşmalarından itibaren ussal ilkelere göre örgütlenip yönetilirler. Birbirlerini tanımaları olanaksız yazılı iletişim kullanarak birbirleriyle ilişki kurmaları zorunludur. Bürokrasinin ilk özelliklerinden biri büyüklüğüdür bunun sonucunda yüz yüze ilişkiler yerine bürokratik ilişkiler anonim özelliği kazanır. Uzmanlaşma, iş bölümü, hiyerarşik yapı, planlama içinde büyük gurupların disiplin içinde yönetilmeleri gerekir. Kötüleyici ve duygusal olarak bürokrasi sorumluluk yüklenmekten kaçınma işlerin yavaş yürütülmesi anlamına gelir ve bürokrasinin olumsuz anlamı patolojik sonuçlarını belirtmektedir. Patolojik sonuçları bilimsel dilde “bürokratizm” olarak adlandırılır. Geniş halk toplulukları yanlış biçimde bu anlamda kullanılır. Büyük halk kitleleri bürokrasiyi devletin örgütü devlet memurları biçiminde kullanmaktadır. Kamu hizmetlerini yürütmekte olan kurumlara ve personele bürokrasi denir. Bürokrasi kavram olarak devlet denilen örgütün gelişmesiyle ortaya çıkmıştır. Modern toplumlarda ise büyük ölçekli bürokratik niteliğe sahip örgütler çıkmıştır. Özel kesimlerdeki bu örgütlerde bürokrasi olarak adlandırılır. Çok sayıda personel çalıştıran geniş örgüte sahip her ticaret, endüstri işletmeleri bürokrasidir bunlara örnek olarak Koç holding, Sabancı holding, Eczacıbaşı verilebilir. Büyük örgütlerin hepsinde bürokrasi karşımıza çıkmaktadır uluslararası örgütlerde BM, NATO, gibi bürokratik niteliktedirler. Nesnel ve bilimsel olarak Bürokrasi bir milletin sınırlarının içinde kamu kesimi ya da büyük bir ölçeğe sahip yönetim veya örgüt. Bürokrasinin tanımını daha iyi anlamak için yönetimi, kamu yönetimini daha iyi anlamamız gerekir. Yönetim nedir? Yönetim iki ya da daha çok insanın bir amaç doğrultusunda bir araya gelerek grup oluşturdukları zaman bu gurubun amaçların gerçekleştirilmesi doğrultusunda üyeler ile ortak çalışması, yönetimin oluşması için bu grubun düzenli olarak bir araya gelmesi gerekir kurumsallığa ulaşmalı ve amacın grup üyelerinin ortak amacı olması gerekir. Yönetimden bahsedilmesi için amacın uzun olması lazım belirli bir süreyi aşması lazım.

Kamu yönetimi nedir? En basit tanımıyla kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi amacıyla devlet denilen aygıtın oluşturduğu kurumlar, örgütler, yapılardır yani kamu hizmetini yerine getirmek üzere devletin kurumlarıdır. Ulus devletlerin gelişmesiyle bürokraside gelişmiştir. Önceleri dinsel önderlerin gelenekleriyle yönetilmekte olan işleri yapısının karmaşık olduğu bürokratik örgütler almış. İlkel toplumlarda toplumsal örgütlenme kandaşlığa dayanan klan ve kabile gruplarıydı. Yönetsel biçimde yöneten yönetilen ayrımı henüz gelişmemiştir. İlkel toplumlarda toplumsal düzenin görevlerini yapmakla görevlendirilen bireyin doğa üstü bir mistik otoritesinin olması gerektiği varsayılır.

Artan ürünlerin paylaştırılması için örgütlenmeye gerek duyuldu ve tarım devrimiyle, maden, savaşmak için yeni araçların üretimine başlanması örgütlenme pratiğine hız verdi. Madenle birlikte teknolojik ilerleyiş toplumların savunmalarında daha etkili bir örgütlenme gerektirdi.

Bilindiği anlamda kamu yönetiminin ilk olarak Mezopotamya coğrafyasında görüldüğü varsayılır. Sulama kanalları yönetsel grubun oluşmasını etkilemiştir. Mezopotamya da topumun üyeleri içinden görev paylaşımı yapan biçimsel yönetim uygulaması gözükmüştür. Çin ve Mısır, Roma uygarlıklarında yüksek biçimde örgütsel yönetsel aktiviteler olmuştur.

Tarihsel gelişimi içinde Kameralizm uygulamaları.

Kameralizm, kamu yönetiminde modern yönetim yaklaşımlarının Almanya da 18.yüzyılda kameralizm çerçevesinde başladı. Almanya da kurulan şehirlerde kurulan siyasi otoriteler yerini şehirlerarası bölgesel düzeyde otoritelere bıraktı. Almanya parçalı yapısı düzelse de siyasi bütünlüğünü 1.dünya savaşına kadar sağlayamayacak. Alman birliğinin yeniden sağlandığı 18.yy da sorunlar çözülmemiş şehirlerin artan nüfusunun kontrol altına alınması çoklu parçanın merkezi bir otoriteye dönüştürülmesi için yeni anlayış ve yeni bir yönetime ihtiyaç duyulmuş. Kameralizmin Prusya da 18.yy ikinci yarısından itibaren gelişmeye başlamıştır. Kamu yönetimi ilk defa 1727 yılında “Kameral Bilim” adıyla Prusya da gözüktü, 16.yy dan 18.yy kadar kameralizm merkantalizm etkisiyle kullanıldı. Almanya kendisini oluşturan yapıların bir araya gelmesiyle devlet eliyle yol, su, temizlik, gibi kamu hizmetleri oluştu. Kameralizm Prusyanın siyasi birliği sağlayamaması nedeniyle ortaya çıkmıştır ve yönetsel mekanizma aracılığıyla ekonomik refahı sağlamayı destekleyen toplumsal ve ekonomik anlamda Kameralizm ortaya çıktı. Kameralizmin amacı refahı sağlamak.

Teknolojinin, para gücünün, insan gücünün kurulacak Prusya rejiminin sürdürülmesinde etkin ve verimli olacağına inandılar. Kameralizm bir polis devleti anlayışına sahiptir. Sivil hizmetler olmak üzere kamu hizmetleri belirli bir doğrultuda bir arada verilebilmesi için, alt yapıdaki diğer yerel yönetimlerin yetki devrinin sürdürülebilir ve kalıcı kılınması için modern demokratik anlayıştan farklı olarak kameralizm polis devleti anlayışıyla şekillendi. Osmanlıda 19.yyda dağılma sürecindeyken kameralizm merkezi otoritenin güçlendirilmesi için mali, iktisadi, siyasi alanda uygulanmaya başlandı. Ludvick van justi ve Von sekendorf kameralizmin babaları sayılır.

Kameralizmin en önemli unsurlarından biri Merkantalist düşüncedir. Merkantalizm 30yıl savaşlarından sonra Avrupa da çıkmış iktisat ağırlıklı siyasi ve hukuki boyutları olan düşünce biçimidir. Bu düşüncede önemli olan stratejik ürünlerin üretilmesidir. Merkantalizm merkezi maliye ve ticaret ağının kurulmasını zorunlu kılmıştır. Kameralizm ise Merkantalizmin bir pratiğidir. Kameralizm yerini sanayi devriyle modern bürokrasiye bıraktı. Kameralizmin temel amacı ulusal merkezi bir hükümet kurmak, toplumu ve devleti dönüştürmek. Almanya 30yıl savaşlarından sonra bütünlüğünü sağlayamıyor iç bölgelerdeki feodal yapılar siyasal dönüşümü engellemiş. 1648 Westphalia barışından sonra 30 yıl savaşının zararlı etkileri kaldırılması, Almanyanın iç güvenliğinin sağlanması ve ordunun yeniden yapılandırılması ana hedeflerden biri olmuştur. Güçlü, merkezi bir ordu feodal lorların yok olma sürecini başlattı. Kameralizmi çıkaran nedenler siyasi bütünlük, ekonominin merkezi şekilde ele alınması, düzenli ordu kurmak. Almanyanın 17.yyda 30yıl savaşları sebebiyle ekonomik, siyasi, toplumsal sıkıntısının çözümlenmesi için 300 siyasi yapının sayısı azaltılmalı, merkezi yönetim altında birleşmeli, fakirlik kalkmalı, bütüleşme olması için ortak yapı kurulması gerekir. Kameralist kelimesi krala danışmanlık edenlerin toplandığı meclis anlamını taşır. Hükümdar politikalarına rehber oldular. En etkin kameralistler Osse, Seckendorff, Leibniz, Justi ve Sonnefels olarak sayılır. Kameralistler devletin polis fonksiyonlarıyla da ilgilendiler, insan semayesini ekonomik gelişmenin ana unsuru olarak kabul etmişle. Kamu maliyesinin ilk akademisyenleri 16.yy kameralistlerdir. Kameralistlerin asıl amacı refahın yükseltilmesidir bütçe yönetimine tedbirler getirmişler, toplumun sağlığı ve vatandaşların eğitimini önemsemişler. Seckendorf nüfusun çoğalmasını ister bunun için tarımsal gelişme desteklenmeli ve ihracat yasaklanmalı tefecilik kalmalı der ve genel vergilere de karşıdır tüketim yerine yatırımı destekleyen vergilerden yanadır.

Melchior von Osse ve George obrecht zorla toplanan vergiye karşıdırlar, bireysel girişimciliğe destek vererek fakirliğin azalacağını ve sağlıklı toplumun oluşacağını söylerler. Johann Joachim Becher, Philipp Wilhelm von Hörnigk ve Schröder sağlık düzeyinin ve nüfusun toplumun zenginlik kaynağıdır derler. Johann Georg Leib devlet halkın refahını, üretimini, beslenme kalitesini, artırmak konularına dikkat etmelidir. Johann Heinrich Gottlob von Justi ve sonnenfels döneminde kameralizm mükemmellik seviyesindedir. Sonnenfels halk sağlığı, salgın hastalıklardan korunma, tedavilerin düzenlenmesi, kürtaj gibi konularla ilgilenmiştir. Johann peter frank, halk sağlığı yönetimi sistemini kurmuş ekonomi, halk sağlığı politikalarının kameralizmde yayılmasına sebebiyet vermiş. Kameralistler doğa bilimleri ile ekonomi ve teknoloji politikalarını kariyer gelişimi araştırmaları için birleştirmenin yararlı olacağını düşünmüşlerdir. Kameralistler kendileri çıkar elde ederek polis devleti oluşturmuşlar. Kameralizm ve merkantalizm bulundukları konum itibariyle farklıdırlar İngiltere, Fransa, Hollanda, İspanya merkantalizm ile dünyayı ve uluslararası ticareti etkilediler. Kameralizm uygulanma alanları Almanya gibi yerler böyle bir yetenek geliştirememişlerdir. Kameralizm uygulandığı bölgelerdeki devletlerin çok sayıda olması ve aralarındaki mücadele bu toprakların ne şekilde yönetileceğini önemli hale sokmuştur. Kameralizm de mevcut olan polis biliminde halkın mutluluğu istenir, devletin hedeflerine yönelik düzenin kurulması. Justi ve sonnenfels polis bilimini kameralizmden ayırmışlardır. Polis kameralizmde iyi ahlakı destekler. Kameralizm 3 alana ayrılarak polis bilimi, eğitim bilimi, kamu finansmanı ve ekonomi odak noktası rejim devamlılığıdır. Teknolojiye askeri güce dayalı gelişmeyle insanların yeni girişimler yaratması. Kral gücünü askeri güç ve savunma yeteneğinden alır kalabalık nüfus ile insanlar yardımlaşır ve zenginlik yükselir der. Kameralizm uygulamasında devletin ekonomiye müdahale etmesi gereklidir vergi toplama ikinci plandadır. Kameralizm sosyal, ekonomik yaşantıyı devletin müdahalesiyle düzenler. Devletin görevli olduğu nokta vatandaşının refahını ve güvenliğini sağlamak, akıl ve otoritenin temel alınması. Kameralist devletler rekabetçi bir ortam yaratmış insanlar dolaşım özgürlüğü bulmuş bununla beraber bilgi iletişim gönderimi ortaya çıkan yeni üretim teknikleri süratle yayılmış. Yangına karşı koruma, temizlik ve sağlık işleri, vergilendirme gibi uygulamalar aile reisliği, ev kurma gibide günlük yaşantı uygulamaları oluşturuldu. Vergi yerine kaynakların arttırılması devlet tanımlanmış zorunlu görevler saptanmış kamu ve özel sektör etkinlik alanları tespit edilmiş. Kameralist uygulamalı devletin baştaki gelirleri devlet toprakları ve işletmeler. Kameral devlet oluşumu bir firma şeklindedir. Sivil toplum sürekli devletin şekillendirdiği bir yapı halindedir. Kralın bürokratik, otoriter yönetim şekline karşı bilimsel, akademik bir tavır sergiler. Toplumsal kuralları devlet düzenler ve devlet zenginlik oluşturmak için kurumsal oluşumları destekler. 19. yüzyılın ikinci yarısında Weber “Yasal Yaklaşım” kavramı ile Almanya da kamu yönetimi hukuku gelişmiştir. Weber, kamu yönetimi hukuku aracılığıyla ideal tip Bürokrasiyi oluşturmuştur ve özellikle Almanya da Lorenz von Stein başkanlığında yönetim bilimleri enstitüsü kurulmuştur. Bununla beraber ilk kez kamu yönetimi öğretimi de gerçekleşti. Yeni yaklaşımlar döneminde kamu yönetimi ile yönetim bilimi birbirine daha çok yaklaştı. Bilimsel yöntemlerin kullanılmasıyla Frederick Taylor “Bilimsel Yönetim” anlayışı, Henry Fayol “Sanayi yönetimi ve genel yönetim “ süreçleri anlayışları, Woodrow Wilson “Yönetimin incelenmesi” yazısı görülmektedir. 20.yüzyılda 1910larda ise “Neoklasik yönetim yaklaşımı “ ortaya çıkmıştır ve kamu yönetimini etkilemiştir. Sosyo-psikolojik yaklaşımda denilebilir.

1930larda insan ilişkileri yaklaşımı zirve yapmıştır 1950lere kadar. 2.Dünya savaşı bitince soğuk savaş başladığında durumsallık yaklaşımı doğuyor. 1960-1970lerde modern yaklaşımlar. 1980-1990 Z yönetimi japon yönetim yaklaşımları devreye giriyor.1992 den itibaren yeni kamu yönetimi hareketi, neoliberal söylemler ortaya çıkıyor.

Bürokrasi çağdaş gelişmelerden etkilenmiştir.

Max Weber Bürokrasiyi sistematik biçimde ilk inceleyendir. Weber göre egemenlik hükmeden ve hükmedilenler arasında karşılıklı erk ilişkisidir. Egemenliğin olması içinde hükmeden ve hükmedilen birey ya da bireyler, hükmeden hükmettiği kişilerin davranışlarına etki etmek istemesi, hükmedenin buyruğuna uymanın nesnel kanıtı, gibi özellikleri olmalı der. Her türlü yönetim egemenlik gerektirir geniş toplumlarda verilen buyrukları uygulayan bir yönetsel örgüt gereklidir. Weber egemenlik tipolojisinde 2 temel ölçüt yönetsel örgüt ve meşruluk yaratma konusundaki inançdır. Weberin 3 meşru egemenlik tipi vardır. İlk olarak Karizmatik egemenlik, yönetilenler yönetenin otoritesinin tanrı vergisi olduğu için kabul etmişlerdir, önderin kişiliğine özgü mutlak egemendir. İkinci olarak Geleneksel egemenlik, kimin önder olacağı geleneklere bakılarak saptanır ve görevi sırasında geleneklere bağlı kalan önderin emirlerine uyulur. Buyrukların geleneklere uygunluğu meşruluk kazandırır. Keyfilik kişisellik gelenekler ile sınırlı hale gelir ama yine de vardır. Üçüncü olarak Yasal egemenlik, Ussal şekilde konulduğuna inanılan yasalara ve bu yasalara göre seçilmiş önderin meşru olduğuna inanılır. Weber bunun gibi yasal egemenliğe uygun yapının Bürokrasi olduğundan bahseder. Modern bürokrasilerin karakteri nedir?

Modern bürokrasilerin özelliklerinden biri katı işleyim mekanizmasına sahip olmaları.

Bu durumda birey yalnızlık, yabancılaşmaya uğrar. Modern demokrasilerde verimlilik maksimize edilmek istendiğinden karmaşık, sistematik ağlara sahiptirler. İnsan faktörü önemsenmez. Bürokratik kurumla günümüze kadar çok değişti ve işlevleri, yapıları karmaşıklaştı güçleri arttı. Endüsriyel kurallar bireyi günlük yaşamdan kopararak odağında iş olan bir yaşam bırakır. Modern bürokrasi kurumları hedeflerine ulaşmak için, kişileri bir örnek davranışa zorlar ve kişiler üzerinde etki oluştururlar. Kişi kendi isteği dışında davranışa zorlanır kendisini bütün şekilde ifade edemez.

Rasyonellik ve gayri şahsilik temel olarak kabul edilir, işçiler dost ilişki kuramaz ve yabancılaşırlar.

Modern bürokrasiler gayri şahsi ilişkiler oluşturur, duygusal olmayan davranış bireysel davranmayı engeller. “kişiliksizleştirme” sistematik biçimde işler. Üyeler sorun çözmek ve bir amaca ulaşmak için roller belirlenir. Modern bürokrasilerde bürokrasi anonim karakterlidir yani kişisellikten uzaktır. Baskıcı, katı, ve otoriteye sahipler ve çalışanlar araçsal olarak değere sahiptirler. Modern bürokratik kurumlar yalnızlaşmaya ve yabancılaşmaya eğilimlidirler. Bürokrasi nüfuzu sosyal her alana yayılır sadece örgütle sınırlı kalmaz. Weber ideal tip bürokrasi modelinde modern toplumun iteklerine karşılık verir. Bireysellikten arındırılmış, yasalara göre rasyonel işlerlik kazanan model. Verimlilik maksimum seviyede gözetilir ve bunu bürokrasi sağlar, bireylerin üzerinde yasal otorite kurmanın yoludur. Weber bürokrasiyi oluşturduktan sonra yok etmek çok zordur der. Bürokrasi görevlileri açısından bir “demir kafesi” anımsatır. Modern bürokrasiler akılcı, rasyonel inşa tarzına sahiptirler ve kişi ve toplum için “demir kafes” olur çünkü kişiyi otomat haline sokar. Modern bürokrasiler insanı sınırlandıran ve insanı farklı davranmaya zorlar. Modern bürokrasiler toplum içinde denetleyici ağa sahiptirler.  Modern bürokrasiler etkili hizmetler gerçekleştirir ve kişisel yaratıcılığı baltalar. Memurlar inisiyatif uygulayamaz. Modern bürokrasiler çalışanlar için ve genel anlamda toplum için bir “demir kafes” yaratırlar. 

• 1.Resmi görevlerin yasalara uygun bicimde sürekli olarak örgütlenmesi. 
• 2.Belirli bir yetki alanının belirlenmiş olası. 
• 3.Büroların hiyerarşi biçiminde örgütlü hale gelmesi. 
• 4.Memurların kendilerine verilmiş olan sorumlulukları yürütmek için gerekli duyulan kaynaklar üzerinde mülkiyet hakkına sahip değildirler ama kullanımından sorumludurlar. Resmi iş, özel iş, örgütsel kazanç, bireysel gelir birbirinden ayrılır. 
• 5.Büro yönetiminde uzmanlaşmış bilgi ve eğitim gereklidir ama teknik bilgisi ve yeteneği kanıtlanmış bireyler yönetsel görevli olabilmek için atanabilir. 
• 6.Yönetsel görevler yazılı dokümanlara dayanarak yürütülür. Yönetsel işlemler yazı ile belirlenerek sağlanır. Gelişmiş bürokrasi olarak Memurun durumları 
• 1. Memur meslektir ve hiyerarşik yapıda makamın işlerini yapmaktadır. 
• 2. Modern memur, memur olmayan kişilere nazaran daha değişik bir toplumsal saygı için uğraşır, yüksek derecede saygınlıktan hoşlanır. 
• 3.Gerçek anlamda bürokratik görevli üstün nitelikteki otorite tarafından görevine atanır Gelişmiş bürokrasilerde memur seçim yerine atama ile görevine getirilir. 
• 4.Memur ataması yapılan pozisyonda ömrünün sonuna kadar kalır ama ona bu pozisyonun mülkiyeti verilmez. Bu durum memurun yasal olmayan sebeplerle görevinden uzaklaştırılmasını önler ve güvence sağlar. 
• 5.Memur işinin karşılığında maaş ve emekliliğe ayrıldığında emeklilik ödeneği alır. Maaş memurun hiyerarşideki konumuna ve görevindeki zorluğa göre değişiklik gösterir. 
• 6.Memur bulunduğu hiyerarşi düzeninde kariyer yapma imkanına sahip olur. Liyakat ve kıdem gibi faktörlere bağlı olarak üst kademelere yükselme olanağı vardır. 
• 7.Memur özgürdür ama görevini yerine getirmede gerekli olan kurallara itaat eder. 
• 8.Görevler yetki alanlarına sahiptirler. 
• 9.Memurlar sözleşmeyle temeli üzerinden işe alınırlar. 
• 10. Memurlar işlerini yaparken sistemli şekilde disipline ve denetlemeye tabidirler. 

James Burnham “Yönetim Devrim”, 20.yy ikinci yarısından sonra dünyada yeni bir yönetim yapısının çıktığını söyler. Günümüzde yöneticilerin egemen olduğu güçlü bir sınıfın olduğunu söyler. Burnhama göre yönetsel devrim çağı teknokratlar çağıdır. Çağdaş toplumlarda üretim araçlarının sahipliği ve sanayinin denetlenmesi arasında radikal ayrımın ortaya çıktığını söyler. Üretim teknolojisinin gelişip karmaşıklaşması sonucu kapitalist yapı üretimin her anını denetleyemez oldu. Denetleme için ayrı bir uzmanlık alanının gerektiğini söyler. Warren G.Bennis bürokrasinin anatomisini tanımlarken Weberin geliştirdiği bürokratik modeli benimser. Endüstriyel devrimle bürokrasinin yararlı ve mükemmel hale geldiğini söyler. Günümüz modern bürokrasilerin anatomisi. 

• A. Fonksiyonel uzmanlaşmaya dayalı iş bölümü. 
• B. Çok iyi tanımlanmış otorite hiyerarşisi. 
• C. İş görenlerin hak ve görevlerini kapsayan kuralar sistemi. 
• D. Bireysel etmenlere dayalı olmayan beşeri ilişkiler. 
• E. Teknik yeterlilik ve yetenek üzerinden seçme ve terfi ettirme sistemi. 

Örgütün temel amacı durağan, açık ve basitliğidir. Bennis Werberin bürokratik modelinin 20.yy koşullarına ayak uydurmamakta. Weberin bürokrasi modelini sıradan, durağan ve kararlı olarak tanımlar. Bennis kendi bürokrasi modelini Teknik bürokrasi modeli olarak tanımlar, Weberin bürokrasi modelini ise Mekanik Bürokrasi olarak tanımlar. Çevre, nüfus karakteristikleri, işle ilişkili değerler, örgütün görev ve amacı, örgütün yapısı gelecek Bürokrasi modellerini etkileyeceğini söyler.